Ausbeutung in der 24-Stunden-Betreuung

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Arbeitsbedingungen wie in der Fleischindustrie
Missstände in der Privatpflege

Experten kritisieren Missstände bei der Beschäftigung von Pflegekräften aus Osteuropa: Der Bundesverband der Betreuungsdienste spricht von prekären Arbeitsbedingungen wie in der Fleischindustrie.

von LISA BOEKHOFF

Ob schlechte Bezahlung oder eine unzumutbare Unterbringung: Solche Verhältnisse sind aus Sicht der Pflegebranche nicht nur in der Fleischindustrie ein Problem. Der Bundesverband der Betreuungsdienste spricht von prekären Arbeitsbedingungen für Betreuungskräfte aus Osteuropa in Privathaushalten. Meist gebe es hier keine Arbeitsverträge. Experten und Beratungsstellen aus Bremen sehen ebenfalls Probleme in den Arbeitsverhältnissen von Pflegekräften aus dem Ausland – und weisen auf fehlende Kontrollen hin.

Der Vorstandssprecher der Landesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege Bremen (LAG), Arnold Knigge, bestätigt die Kritik des Verbands. Es gebe zwar Kräfte, die legal in den Haushalten beschäftigt seien und sich alle drei Monate mit Kolleginnen abwechselten. Grundlage der Arbeitsverhältnisse seien Vereinbarungen zwischen Deutschland und den Heimatländern – wie etwa Polen.  Daneben gebe es aber Pflegekräfte, die hier teils rund um die Uhr und illegal im Einsatz seien. Solche Fälle seien ihm bekannt. „Dort schaut keiner hin. Das ist sicher auch in Bremen ein Problem. Es entzieht sich jeder Kontrolle und Aufsicht“, äußert sich Knigge. Die Beratungsstelle für mobile Beschäftigte und Opfer von Arbeitsausbeutung in Bremen und Bremerhaven kümmert sich um Betroffene.

Eine Mitarbeiterin berichtet, dass zwar alle Pflegerinnen, die mit ihr sprachen, einen Arbeitsvertrag gehabt hätten, doch oft einen rechtswidrigen. Die Beraterin sieht besonders den 24-Stunden-Dienst kritisch: Die Pflegekräfte hätten kaum Zeit zur Erholung, sondern seien immer auf Abruf. Diese meist sehr belastende Arbeit werde außerdem oft nicht vergütet. „Ich hatte schon Pflegekräfte, die kurz vor dem Nervenzusammenbruch standen.“ Gerade Frauen aus Osteuropa und den Balkanstaaten seien von solchen Arbeitsverhältnissen betroffen, die angesichts der Situation in ihren Heimatländern dennoch ein verlockendes Angebot seien. Überhaupt gebe es in der Pflege besonders viele Fälle von Ausbeutung.

Das System würde zusammenbrechen

Im Gespräch mit der „Rheinischen Post“ zog Thomas Eisenreich, der Geschäftsführer des Bundesverbands der Betreuungsdienste, einen Vergleich mit den ins Visier geratenen Schlachtbetrieben: „In der Branche der sogenannten selbstorganisierten 24-Stunden-Pflegekräfte haben wir oftmals genauso prekäre Arbeitsbedingungen und Beschäftigungsverhältnisse wie in der Fleischindustrie, in der Landwirtschaft oder auf dem Bau.“ Die Politik scheue sich jedoch davor, wirksam gegen Missstände vorzugehen, weil es sonst für den Staat teuer werde. „Sie sollte sich aber sehr bewusst sein, dass das System ohne die osteuropäischen Betreuungskräfte in Deutschland zusammenbrechen würde“, sagte Eisenreich. Der Verbandsvertreter, der für die Home Instead Seniorenbetreuung mit Sitz in Köln arbeitet, fordert für Pflegebedürftige mehr Leistungen aus der Pflegekasse.

Ein Systemzusammenbruch? Dieser Aussage stimmt Hannelore Bitter-Wirtz, Beraterin des Bundesverbands privater Anbieter sozialer Dienste (BPA) der Landesgruppe Bremen/Bremerhaven, so nicht zu: „Die pflegerische Versorgung wird in keinem Fall ohne osteuropäische Kräfte in der privaten Betreuung zusammenbrechen.“ Professionelle Dienste könnten die Versorgung übernehmen. Problematisch seien aus Sicht des BPA aber tatsächlich die prekären Arbeitsbedingungen, häufig einer Schwarzarbeit sehr ähnlich, sowie die „völlig fehlenden Kontrollmöglichkeiten“.

Dagegen gebe es für professionelle Träger verbindliche Rahmenbedingungen und regelmäßig geprüfte Qualitätsstandards. Insgesamt werden nach Angaben des Sozialressorts in Bremen etwa 23.000 Pflegebedürftige zu Hause versorgt und damit 80 Prozent der Pflegebedürftigen. In Pflegeheimen mit vollstationärer Dauer- oder Kurzzeitpflege befinden sich rund 6000 Menschen. Im Gegensatz zu den Einrichtungen fehlt bei privat gepflegten Menschen aber die Aufsicht. Es gibt laut Bernd Schneider, Sprecher des Ressorts, nicht die gesetzlichen Möglichkeiten dafür: „Das verfassungsmäßige Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung gilt natürlich auch für die Wohn- und Betreuungsaufsicht.“ Diese habe daher keinen Einblick in die privaten Pflegeverhältnisse.

Was tun? Arnold Knigge von der LAG hält es für notwendig, dass Betroffenen und Angehörigen mit guten Angeboten besser geholfen wird. Außerdem müsse mit Vorurteilen aufgeräumt werden. Sicher gebe es schwarze Schafe in der Pflege: „keine Frage“. Grundsätzlich böten Einrichtungen aber sehr qualifizierte und intensive Pflege an. Gerade bei einem höheren Pflegebedarf sei die Pflege in einer Einrichtung „aus unserer Sicht die bessere Alternative“. Wichtig sei in Bremen darüber hinaus, das Angebot an Kurzzeitpflege deutlich zu erhöhen. Angehörige bekämen dadurch konkret Hilfe zur Entlastung.

Quelle: www.weser-kurier.de, 25.07.2020


KOMMENTAR:

Der Artikel "Missstände in der Privatpflege" weist zurecht auf die teils problematischen Verhältnisse in der ambulanten Versorgung hin. Damit wird die 24 Stunden Betreuung durch zumeist osteuropäische Hilfskräfte und deren schlechte Bezahlung, Arbeitsbedingungen und Unterbringungen thematisiert. Es wird dabei der Eindruck erweckt, dass allein die Pflegebedürftigen beziehungsweise ihre Angehörigen für die Ausbeutung und Probleme für die 24-Stunden-Kräfte verantwortlich seien.

Fakt dagegen ist, dass rund 80 Prozent der pflegebedürftigen Menschen zunächst von ihren Angehörigen alleine oder mit Unterstützung von ambulanten Pflegediensten zu Hause vesorgt werden. Dabei geraten viele bereits an ihre physischen, psychischen und auch finanziellen Leistungsgrenzen. Wenn die Entlastung der oftmals schon überforderten Angehörigen mit eben solchen 24-Stunden-Kräften organisiert wird, dürfte es nur ein geringer Anteil der Angehörigen sein, die sich nebenher und zusätzlich zeitlich belastend auf die Suche nach einer "Dienstmagd" macht, um sie dann als solche "auszubeuten".

Verläßliche Zahlen und Statistiken gibt es nicht, ob die osteuropäischen Betreuungskräfte illegal, also "schwarz" beschäftigt werden. Die allermeisten Pflegebetroffenen dürften allerdings in der Regel - auch durch Beratung entsprechender Stellen - auf professionelle Vermittlungsagenturen zurückgreifen. Studien gehen inzwischen von über 300 privatwirtschaftlichen Vermittlungsagenturen allein in Deutschland aus, die trotz gegenwärtig offensichtlicher Regulierungslücken versuchen, ein "legales" Geschäftsmodell zu etablieren. Dabei kassieren die Agenturen einen nicht geringen regelmäßigen Betrag der zu zahlenden Kosten für "Vermittlung und Service". Vertragspartner sind oft einerseits die Agenturen und die Haushalte. Während andererseits die entsendeten Hilfskräfte vertraglich an die Agentur gebunden sind und dabei oftmals schlecht bezahlt werden. Denn die Gelder für die "Rund-um-sorglos-Pakete" kassiert die Agentur. Nicht unerwähnt bleiben darf der Umstand, dass viele der vermittelten Hilfskräfte auf "selbständiger Basis" arbeiten, dennoch aber weisungsabhängig von der Agentur sind. Da stellt sich also konkret die Frage, wer für die prekären Arbeitsverhältnisse die Verantwortung trägt.

Es gibt seit vielen Jahren erheblichen Regelungsbedarf durch unseren sozialen Rechtsstaat - ohne befriedigende Ergebnisse bis heute. Nun der einen oder anderen Seite die "Schuld" für die unhaltbaren Zustände und Situationen in der 24-Stunden-Begleitung zuzuweisen, bietet keinen Ausweg aus dem Dilemma. Notwendig ist die Lösung der Probleme - das wird nur gemeinsam gelingen und es braucht effektive Kontrollmöglichkeiten, die Missbrauch und Ausbeutung verhindern helfen.

Kein Schattendasein mehr. Entwicklungen auf dem Markt für "24-Stunden-Pflege"

               

"Magda macht das schon" ist der Titel einer von RTL ausgestrahlten Fernseh-Soap, die die alltäglichen Probleme einer im Haushalt arbeitenden polnischstämmigen Pflege- und Betreuungskraft aufgreift. Als Unterhaltungsformat funktioniert das deswegen, weil vermutlich jedem/r ZuschauerIn die angesprochene Form der Pflege- und Betreuungsarbeit durch "Polinnen" (auch "24-Stunden-Pflege" genannt) ohnehin bekannt ist. Damit kann die Serie, ebenso wie die Tatsache, dass die Institution Stiftung Warentest Vermittlungsdienstleister in diesem Bereich testet,[1] als Ausdruck einer Etablierung eines Phänomens gewertet werden, das bis heute rechtlich nicht eindeutig geregelt ist und somit im "grauen" Bereich zwischen einem Schwarzmarkt und legalen Angeboten existiert. Dieser Beitrag bietet auf der Basis einer Literaturanalyse sowie des Ende 2018 abgeschlossenen Forschungsprojekts "EuroAgencyCare"[2] eine aktuelle Bestandsaufnahme der sogenannten 24-Stunden-Pflege durch mittel- und osteuropäische Arbeitskräfte in Deutschland.

Entwicklung des Marktes

Mittlerweile hat sich der ehemalige Schwarzmarkt deutlich erweitert und zu einem gewissen Grad formalisiert. Das zeigt sich unter anderem anhand eines relativ jungen Geschäftsfeldes an privaten Vermittlungs- und Entsendeunternehmen. Implizit haben sich die MigrantInnen neben den sorgenden Angehörigen, ambulanten und stationären Diensten zu einer tragenden Säule der pflegerischen Versorgung (in einem weiten Begriffsverständnis von Pflege) entwickelt, ohne dass dies bislang politisch-regulativ eine adäquate Beachtung gefunden hat.

In der wissenschaftlichen Literatur wird seit einigen Jahren nicht mehr von der "24-Stunden-Pflege" gesprochen, um nicht weiterhin ein Bild mitzutransportieren, das den Einsatz rund um die Uhr normalisiert. Hingegen ist nun die Rede von "Live-ins", dem englischen Ausdruck für Personen in häuslichen Dienstleistungen, die permanent im Privathaushalt anwesend sind, da sie dort nicht nur arbeiten, sondern vorübergehend auch wohnen. Diese Arbeitsverhältnisse existieren bereits seit den 1990er Jahren, als mit dem Fall der Mauer und der anschließenden großen gesellschaftlichen Transformation in den Ostblockstaaten dort viele Arbeitsplätze verloren gingen. Informelle Migrationsbewegungen waren eine Strategie der Menschen dieser Regionen, die auf einen stetig wachsenden Bedarf an häuslicher Betreuung und Pflege in Haushalten in den einkommensstarken westlichen Staaten der Europäischen Union stießen.[3] Ein informeller Markt bildete sich heraus. Die Live-ins verdienen hierzulande monatlich zwischen grob 1.000 und 1.500 Euro, was in der Regel das Durchschnittseinkommens in ihren Herkunftsländern deutlich übersteigt. Da sie im Wechsel längere Aufenthalte auch in ihrem Heimatland haben, wird ihre räumliche Mobilität als "transnational" beschrieben, was durch die relative räumliche Nähe zwischen Deutschland und vielen mittel- und osteuropäischen Staaten ermöglicht wird.

Charakteristisch für diese Gruppen an (vorwiegend weiblichen) ArbeiterInnen ist, dass sie über private Netzwerke oder professionalisierte Vermittlungsunternehmen mit deutschen KundInnen in Kontakt gebracht werden, die in der Regel auf Grundlage von Portfolios dem Arbeitsverhältnis zustimmen. Nachdem Ankunftsort und -zeit, Dauer des Einsatzes und Vergütung vereinbart sind, verbringen die Live-ins in der Regel einige Wochen bis Monate in einem einzigen Haushalt und kümmern sich dort um die alltäglichen Belange im Sinne von Hauswirtschaft, (Grund-)Pflege, Mobilisation und Ansprache.[4] Darauf folgt eine ähnlich lange Unterbrechung des Arbeitseinsatzes im Heimatland, meistens nicht oder nur sehr geringfügig bezahlt. Die Rund-um-die-Uhr-Versorgung im deutschen Haushalt wird im Rotationsmodell von zwei oder mehr MigrantInnen geleistet.

Ein Großteil der Pflegebedürftigen, die durch Live-ins unterstützt werden, ist auch als pflegebedürftig im Sinne des Sozialgesetzbuchs (SGB) XI anerkannt. Sie beziehen somit Pflegegeld aus der Pflegeversicherung, das nicht selten Teil der Finanzierungsstruktur für die Live-ins ist. Daher wird oftmals von Live-ins im Sinne von "Pflege" gesprochen. Ihr Tätigkeitsspektrum ist allerdings auch stark von Aufgaben der Hauswirtschaft und Betreuung geprägt, weshalb der Pflegebegriff hier weit gefasst wird. Zunehmend sind Live-ins auch mit demenziellen Krankheitsbildern konfrontiert. Die genannten Einsatzbereiche in ihrer Gesamtheit zeigen, welch immenses Potenzial für eine strukturelle physische und psychische Überforderung in diesen häuslichen Arbeitsverhältnissen liegt, weswegen die Frage der Regulierung der Arbeitszeiten so wichtig ist.[5]

Da diese Form der häuslichen personenbezogenen Dienstleistungen lange Jahre im informellen Markt gehandelt wurde und bis heute keine Registrierung der tatsächlichen Arbeitsverhältnisse dieser Art erfolgt, bleiben zur Erfassung der Größe des Phänomens nur Schätzungen. Diese liegen im Mittel bei etwa 300.000 Mittel- und Osteuropäerinnen. Dabei ist zu beachten, dass durch den Wechsel der Live-ins pro Haushaltsstelle mit in der Regel mindestens zwei Live-ins zu rechnen sind, wovon immer nur eine gerade anwesend ist. Verglichen mit der Anzahl der im Haushalt betreuten und nach SGB XI anerkannten Pflegebedürftigen im Jahr 2014 in Deutschland, würde demnach gut jeder zwölfte Pflegehaushalt eine Live-in beschäftigen.[6] In Zukunft wird die Bedeutung des Sektors sehr wahrscheinlich weiter zunehmen.

Rechtlicher Rahmen

Derzeit bedeutet die ständige Anwesenheit von Live-ins im Privathaushalt in Deutschland immer auch Konflikte mit den geltenden Gesetzen zum Schutz von ArbeitnehmerInnen.[7] Bestehende Gesetze wie das Arbeitszeitgesetz, aber auch die Europäische Arbeitszeitrichtlinie und das Übereinkommen 189 der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) über menschenwürdige Arbeit für Hausangestellte sehen einen solchen ausgedehnten Arbeitseinsatz grundsätzlich nicht vor; formelle Ausnahmen gibt es wenige – die dann auch für Live-ins sehr umstritten sind.[8] Des Weiteren ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs Bereitschaftszeit als Arbeitszeit zu werten und zu vergüten, wobei die Grenzlinie zwischen Bereitschafts- und Freizeit im häuslichen Setting einer Live-in Konstellation nur allzu leicht verschwimmt. Hinzu kommt, dass die ArbeiterInnen grenzüberschreitend tätig sind. Zwar bietet die EU mit ihren vier Grundfreiheiten für einen gemeinsamen Binnenmarkt verschiedene Möglichkeiten für die grenzüberschreitende Arbeitskräftemobilität an, doch die Rechtslage für eine legale Beschäftigung ist komplex. Zudem gibt es aufgrund des besonderen grundgesetzlichen Schutzes der Häuslichkeit kaum Kontrollen. Auch die Gewerkschaften tun sich schwer damit, transnational tätige Arbeitskräfte zu mobilisieren.

Ohnehin ist die Gruppe der Live-ins zu sehr unterschiedlichen rechtlichen Bedingungen hier tätig.[9] Alle derzeit genutzten rechtlichen Modelle beruhen auf unterschiedlichen Vertragsverhältnissen, teilweise auch zwischen verschiedenen Rechtspersonen, doch bleibt in jeder Variante die Frage des Umgangs mit Bereitschafts- und Arbeitszeiten ungeklärt, ebenso wie die Frage der Angemessenheit der Aufgaben im Privathaushalt. Hinzu kommen strukturelle Überforderungen und Isolation der Live-ins in den Haushalten. Das komplexe Geflecht von Rechtsmodellen erzeugt einen bestenfalls "grauen" Arbeitsmarkt, der es erlaubt, dass sich neue profitorientierte Akteure etablieren. Im Folgenden skizzieren wir die gängigen Rechtsmodelle.

Im Arbeitgebermodell ist die rechtliche Anbindung an das deutsche Arbeitsrecht und Arbeitszeitgesetz am eindeutigsten. Dieses ist zuständig für die Live-ins als im Privathaushalt angestellte Haushaltshilfen, deren Vergütung ebenfalls seit Januar 2017 dem allgemeinen Mindestlohn unterliegt. Es müssen Arbeits-, aber auch Ruhezeiten vertraglich vereinbart und formal eingehalten werden.[10] Die tägliche Höchstarbeitszeit von acht, im Ausnahmefall von zehn Stunden darf beispielsweise nicht überschritten, Pausenzeiten müssen umgesetzt werden. Nach Beendigung des Arbeitseinsatzes ist eine ununterbrochene Ruhezeit von elf Stunden einzuhalten. Der Arbeitgeber behält im Übrigen das Weisungsrecht, das heißt, die Betreuungskraft unterliegt dessen Arbeitsanweisungen. Auch muss dieser sich um Formalia der An- und Abmeldung bei den Sozialversicherungsträgern bemühen. Aufgrund der Arbeitszeitbegrenzungen sowie des bislang damit verbundenen hohen bürokratischen Aufwandes für die Familien als Arbeitgeber wird dieses Modell in der Praxis nur selten genutzt. Seit einigen Jahren bieten allerdings zwei regional begrenzte Projekte der großen Wohlfahrtsverbände, FairCare und CariFair, dieses Modell an und begleiten die Familien von der Anbahnung bis zum Betreuungsverhältnis in der Praxis. Zentral ist in diesem vergleichsweise "fairen" Modell, dass die Live-in-Pflege als Ergänzung und explizit nicht als Ersatz der Pflege durch die Familie angeboten wird. Zudem wird die Arbeit in ein Netz unterstützender (etwa haushaltsnaher) Dienstleistungen eingebunden.

Die Möglichkeit der innereuropäischen Entsendung von Arbeitskräften auf Grundlage der Entsenderichtlinie 96/71/EG hat in den vergangenen Jahren eine zunehmende Anzahl der Anbieter sogenannter 24-Stunden-Pflege genutzt. In diesem Rechtsmodell sind die Live-ins bei einem Arbeitgeber im Heimatland angestellt[11] und sozialversichert und weisen dies mit einer sogenannten A1-Bescheinigung im Zielland nach. Bei diesem Weg hängen Umfang und Höhe der Sozialversicherung, aber auch die vertragliche Qualität des entstandenen Arbeitsverhältnisses von den Konditionen eines Unternehmens im Heimatland ab. Wichtig ist weiterhin, dass der Haushalt in Deutschland nicht als Arbeitgeber auftritt und nicht weisungsbefugt ist. Zudem ist die Entsendung aufgrund ihrer Komplexität und Verortung in der Rechtsprechung im Ausland für die beteiligten Haushalte und MigrantInnen schwer nachzuvollziehen und generell nicht leicht überprüfbar. Auch in diesem Modell greifen bestimmte Mindeststandards des deutschen Arbeitsrechtes, etwa in Bezug auf Mindestruhezeiten und Höchstarbeitszeiten.[12] Das Modell baut jedoch wesentlich darauf auf, dass im Haushalt fast keine Kontrollen stattfinden und hier die Grenzen zwischen Arbeits-, Bereitschafts- und Ruhezeit verschwimmen. So mag offiziell in diesen Verträgen zwar sogar eine 40-Stunden-Woche vereinbart sein. Gleichzeitig werben die entsprechenden Agenturen auf ihren Homepages mit einer Betreuung rund um die Uhr. Des Weiteren gibt es Hinweise auf "kreative Praktiken", um die Voraussetzung zu erfüllen, dass die Entsendeunternehmen einer nennenswerten Geschäftstätigkeit (in der Regel definiert als Umsatzanteil von 25 Prozent) im Heimatland nachgehen. Neben dem Risiko der Scheinselbstständigkeit kann somit auch im Bereich der Entsendung oft von Scheinentsendung ausgegangen werden. Dennoch ist dieses Modell in der Praxis derzeit am weitesten verbreitet.[13]

Im Selbstständigenmodell ist das Weisungsrecht des arbeitgebenden Haushaltes aufgehoben zugunsten der freien Aufgaben- und Zeiteinteilung durch die selbstständigen Betreuungskräfte. Ort, Zeit und Ausführung der Dienstleistungserbringung müssen diese frei wählen, was genauso zu Konflikten mit der Gesetzgebung führt: Denn liegt nicht entsprechend viel Handlungsspielraum bei den selbstständigen Betreuungskräften vor, handelt es sich um Scheinselbstständigkeit, für die hohe Bußgelder fällig sind. Zwar besagt ein Gerichtsurteil, dass die sogenannte 24-Stunden-Betreuung durchaus als selbstständige Tätigkeit ausführbar ist, doch maßgeblich bleibt der Einzelfall und damit bestehen Risiken für Vermittlungs- und Entsendeunternehmen wie auch für Haushalte. Dieses Modell ist zwar nicht ganz so verbreitet wie die Entsendung, gewinnt aber für die Branche zunehmend an Bedeutung.[14]

Schließlich ist das informelle Arbeitsverhältnis ("Schwarzarbeit") zu nennen, in dem keinerlei schriftliche Vertragsgrundlagen auf die juristischen Rechte und Pflichten der Beteiligten hinweisen, weswegen dieses offensichtlich das risikoreichste ist. Dennoch geht die Branche davon aus, dass weiterhin ein Großteil der bestehenden Arbeitsverhältnisse dem informellen Segment zuzuzählen ist.

Forschungsperspektiven

Die Anzahl von Forschungsarbeiten zu Live-ins hat in den vergangenen Jahren deutlich zugenommen, und viele Facetten der Migrations- und Arbeitsrealitäten sind mittlerweile bekannt. Dennoch ist nicht zu unterschätzen, dass es sich um einen Arbeits- beziehungsweise Dienstleistungsmarkt handelt, der über Jahre entlang von nationaler und EU-Gesetzgebung seine Erscheinung auch stark verändert hat.[15] Hingegen scheinen die Arbeits- und Lebensrealitäten in den Privathaushalten selbst tendenziell nur geringen Veränderungen zu unterliegen.

Den Anfang dieses grauen Live-in-Marktes als Schwarzmarkt und als Teil einer entstehenden innereuropäischen (Pendel-)Migrationsbewegung von Ost nach West noch vor dem EU-Beitritt vieler mittel- und osteuropäischer Staaten 2004 beschreiben frühe Publikationen.[16] Live-in-Arbeitsverhältnissen wurde in den folgenden Jahren dann zunehmend wissenschaftliche Aufmerksamkeit zuteil, wobei die strukturelle Prekarität dieser Form der häuslichen Sorgearbeit teilweise auch von Gewerkschaftsseite erkannt und kritisiert worden ist.[17] Live-in-Pflege steht mit systemischen Defiziten der pflegerischen Versorgungslandschaft im Sinne des Pflegeversicherungsgesetzes in Verbindung. Vor diesem sozialpolitischen Hintergrund stellt Live-in-Betreuung eine privat organisierte Versorgungsform dar, die scheinbar optimal auf die Situation und Bedarfe von Pflegehaushalten zugeschnitten ist und eine Versorgungslücke des Pflegesystems adressiert.

Ein weiterer Forschungsstrang, der auch an internationale Debatten zu in Privathaushalten verrichteten Arbeitsverhältnissen (domestic work) anschließt, beleuchtet die Arbeitsrealitäten der Live-ins und beschreibt eine im Zuge der vergeschlechtlichten internationalen Arbeitsteilung entstandene strukturelle Prekarität in sowohl der rechtlichen als auch der tätigkeitsbasierten Bilanz dieser Form von häuslichen Arbeitsverhältnissen. Befunde dieser Art weisen Überschneidungen zu anderen Sorge-Arbeitsverhältnissen in Privathaushalten wie Reinigungskräften oder Au Pairs auf[18] und verdeutlichen in ihrer Gesamtheit die Problematik, im Privathaushalt verpflichtende Arbeitsstandards durchzusetzen. Diese existieren sogar in Form internationaler Konventionen, und eine wachsende auch organisationelle und institutionelle Aufmerksamkeit bezüglich solcher Arbeitsverhältnisse wird durch eine internationale wissenschaftliche, gewerkschaftliche und zivilgesellschaftliche Debatte am Leben gehalten.

Das Phänomen Live-ins in Deutschland ist auch in einem größeren globalen Zusammenhang der Weitergabe von Sorgearbeit an Dritte zu sehen: "Versorgungsketten" (ursprünglich im Englischen als care chains benannt) spannen sich rund um den Globus und produzieren neben dem reinen Lohnerwerbs für die ArbeiterInnen, der in Form von Remissionen (Geldzahlungen) an die Herkunftsländer der MigrantInnen zurückfließt und zum Teil deren Volkswirtschaften zugutekommt, gleichsam enorme soziale Kosten, die von den MigrantInnen und ihren Familien allein getragen werden müssen.[19] Wenn Live-ins in Deutschland wochen- bis monatelang am Stück arbeiten, bedeutet dies somit immer auch eine Verlagerung von Sorgeressourcen von einem Land in das andere. Des einen Gewinn kann unter Umständen im Herkunftsland Entbehrung bedeuten.

Neue Akteure

Jüngere Forschungen wenden sich insbesondere dem neuen Markt privater Vermittlungs- und Entsendeunternehmen zu. Die EU-Osterweiterung brachte die Möglichkeit mit sich, dass Arbeitskräfte aus EU-Mitgliedstaaten wie Polen, Bulgarien oder Rumänien in Deutschland arbeiten können. Insbesondere zwischen Deutschland und Polen ist in diesem Zuge eine regelrechte "Entsende-Industrie" rund um die Live-in-Betreuung entstanden: Private Vermittlungs- und Entsende-Unternehmen für Live-ins aus Mittel- und Osteuropa sind neue Akteure auf einem transnationalen Sorgemarkt.[20]

Studien gehen inzwischen von rund 300 privatwirtschaftlichen Vermittlungsagenturen allein in Deutschland aus, die trotz gegenwärtig offensichtlicher Regulierungslücken versuchen, ein "legales" Geschäftsmodell zu etablieren. Das unternehmerische Feld ist dabei eher heterogen, sowohl was die Unternehmensgröße, das für die Vermittlung genutzte Rechtsmodell, damit verbundene weitere Geschäftsfelder, insbesondere aber, was die unternehmerisch-strategische Ausrichtung betrifft. Einer Gruppe von Pionieren der Branche,[21] die sich selbst als Qualitätssegment platziert und Billigkonkurrenz aus dem Schwarzmarkbereich eindämmen möchte, ist die rechtliche Regelung der Branche ein zentrales Anliegen. Wichtiges Vorbild dafür ist Österreich. Dort ist Live-In-Betreuungsarbeit seit 2006/7 als selbstständige Tätigkeit der "Personenbetreuung" legalisiert, wurde in ein eigenes Gesetz gefasst und wird durch das öffentliche Pflegesystem sogar finanziell gefördert.[22] Das Grundproblem besteht aber auch dort: Der Arbeitsplatz Privathaushalt ist sehr schwer zu kontrollieren und missbrauchsanfällig für unethische Praktiken. Zudem unterliegen die auch dort zentralen Vermittlungsagenturen für diese Beschäftigungsverhältnisse nur sehr wenigen Anforderungen im Hinblick auf Qualifikation der Betreiber und weitere Qualitätsstandards, obwohl sogar ein Qualitätszertifikat für Agenturen eingeführt wurde.[23]

Diesem Grundproblem versuchen in Deutschland wie in Österreich einige Regionalstellen der kirchlichen Wohlfahrtsverbände entgegen zu wirken, indem sie in Deutschland im Rahmen des Arbeitgebermodells, in Österreich im Rahmen der dort gültigen Selbstständigkeit Live-in-Betreuungskräfte vermitteln und diese sowie die Familien für die Zeit der Anstellung bestmöglich vorbereiten und begleiten (CariFair, FairCare und Caritas Wien). Aber auch hier sind den Kontrollen der geleisteten Arbeit Grenzen gesetzt, wenngleich deutlich mehr Supervisionsangebote und Ansprechpersonen erreichbar sind.

Damit werben allerdings auch die an Qualität orientierten Vermittlungsdienstleister und ihre Verbände VHBP (Verband für häusliche Betreuung und Pflege) und BHSB (Bundesverband häusliche Seniorenbetreuung), die sich über Selbstverpflichtungen und eigene "Qualitätsstandards" als legale Alternative zum Schwarzmarkt darstellen und den Live-in-Markt umkrempeln wollen. Sie haben nationale und transnationale Unternehmensverbände gegründet und versuchen, über Lobbyarbeit und politische Aufklärung Rechtssicherheit für die Live-in-Branche zu erwirken.[24] Es handelt sich dabei um einen Zusammenschluss von etwa 50 Marktanbietern, die Live-ins vermitteln und im Vergleich zu den Rahmenbedingungen der einzelnen Projekte der Wohlfahrtsverbände mit deutlich geringerem Organisations- und Verwaltungsaufwand für die KundInnen werben, und somit eine lukrative Marktnische erschlossen haben.

Ausblick: Zeit für politische Antworten

Auch wenn ein kleiner Teil der Unternehmen sich als Vorreiter über Verbände für eine bessere Rechtssicherheit und gewisse Qualitätsstandards durch unternehmerische Selbstverpflichtungen einsetzt, gibt es mannigfaltige Hinweise darauf, dass Kernprobleme der Überlastung und Überforderung von migrantischen Pflegekräften – und damit einhergehend auch Risiken für die Pflegebedürftigen – durch zaghafte Ansätze der "Selbstregulierung" nicht zu lösen sind. Es sind also politische Antworten gefragt, doch keine der in der Diskussion befindlichen Optionen vermag vollständig zu überzeugen.

Soll Deutschland den österreichischen Weg der regulierten Selbstständigkeit gehen, wie die deutschen Agenturverbände sich dies wünschen? Mehr Rechtssicherheit ist zwar positiv für alle Beteiligten. Die Forschung zu Österreich zeigt jedoch auch: Das Kernproblem überlanger, ethisch nur schwer vertretbarer Arbeitszeiten und unzureichender Qualifikationen, die zu Versorgungsrisiken beitragen, bekommt man dadurch nicht in den Griff. Stattdessen werden ethisch prekäre Konstellationen möglicherweise sogar noch mit einer staatlichen Förderung belohnt.[25]

Alle anderen Optionen, ob sie nun auf einer stärker regulierten und kontrollierten Entsendung oder auf einem (bürokratisch vereinfachten) Anstellungsverhältnis beruhen, bedeuten jedoch, von der Idee einer Rund-um-die-Uhr-Betreuung durch eine einzige Person – und damit nicht nur vom Begriff, sondern auch vom Konzept der "24-Stunden-Pflege" – dezidiert Abstand zu nehmen. Denn auf legale Weise gibt es im Angestellten- und Entsendemodell keinen Weg, die Einhaltung von Arbeitszeitmindeststandards zu umgehen.[26] Dies bedeutet jedoch nicht, dass migrantische Kräfte nicht im Haushaushalt weiterhin ergänzende Betreuungsleistungen erbringen können. Die Modelle CariFair und FairCare gehen hier bereits den Weg, Live-in Konstellationen ausschließlich in Kombination mit weiteren Diensten (die auch der Qualitätskontrolle dienen) als komplementäre Lösung im Rahmen eines gemischten Pflegearrangements anzubieten. Ein solcher Pfad würde auch im Einklang damit stehen, professionelle ambulante wie stationäre Dienstleistung (sowie Angebote, die diese starren Sektorengrenzen aufzubrechen suchen) künftig parallel weiter auszubauen.

Eine jüngst diskutierte Option liegt auch darin, ausschließlich (solche) relativ "faire(n)" Konstellationen mit einer staatlichen Förderung zu versehen und an weitere Qualitätsanforderungen zu knüpfen. Dies würde Schwarzmarktlösungen vergleichsweise weniger attraktiv machen. Es gibt im Rahmen des SGB XI durchaus erste Ansatzpunkte (insbesondere über den §45a SGB XI, der Angebote zur Unterstützung im Alltag regelt) unter bestimmten Voraussetzungen, die auf Landesebene konkretisiert werden,[27] Pflege- und Betreuungsdienstleistungen durch Live-ins über die Pflegeversicherung zu finanzieren. Prinzipiell lägen in einer solchen sozialrechtlichen Einbettung auch Potenziale für die Verknüpfung mit gewissen Qualitäts- und Qualifizierungsstandards. Derzeit stecken diese jedoch allenfalls in den Kinderschuhen.[28]

Eine dritte Möglichkeit besteht schließlich darin, den Markt weiter sich selbst zu überlassen, da keine einfache Regulierungslösung auf der Hand liegt. Da der Pflegebedarf und damit die Nachfrage sehr hoch ist, ist davon auszugehen, dass der graue Markt sich weiter ausdehnen und aufgrund des knapper werdenden Arbeitskräfteangebots "weiter nach Osten", auch in Nicht-EU-Länder verlagern wird. Für die Pflegebedürftigen und die für sie sorgenden MigrantInnen wäre dies aus einer nachhaltigen Perspektive vermutlich die schlechteste, für die privaten Vermittlungs- und Entsendeunternehmen mit den schlechtesten Praktiken vermutlich die beste Option.

                       

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Fußnoten

                       

1.

Vgl. Stiftung Warentest, Trautes Heim, da will ich sein, in: Test 5/2017, S. 86–95.

2.

Das Projekt wurde gefördert von der Deutsch-Polnischen Wissenschaftsstiftung, http://www.uni-due.de/biwi/sozialpolitik/euroagencycare.php«.

3.

Vgl. Helma Lutz, Vom Weltmarkt in den Privathaushalt: Die neuen Dienstmädchen im Zeitalter der Globalisierung, Opladen 2008, S. 19f., S. 29–41.

4.

Vgl. Andrea Neuhaus/Michael Isfort/Frank Weidner, Situation und Bedarfe von Familien mit mittel- und osteuropäischen Haushaltshilfen (moH), Studie im Auftrag des Deutschen Instituts für angewandte Pflegeforschung, Köln 2009.

5.

Vgl. Bernhard Emunds, Damit es Oma gutgeht: Pflege-Ausbeutung in den eigenen vier Wänden, Frankfurt/M. 2016.

6.

Vgl. Volker Hielscher/Sabine Kirchen-Peters/Lukas Nock, Pflege in den eigenen vier Wänden: Zeitaufwand und Kosten. Pflegebedürftige und ihre Angehörigen geben Auskunft, Studie im Auftrag der Hans-Böckler-Stiftung, Düsseldorf 2017.

7.

Vgl. Barbara Bucher, Rechtliche Ausgestaltung der 24-h-Betreuung durch ausländische Pflegekräfte in deutschen Privathaushalten, Baden-Baden 2018.

8.

Vgl. Kirsten Scheiwe/Verena Schwach, Das Arbeitszeitrecht für Hausangestellte nach Ratifizierung der ILO-Konvention 189, in: NZA – Neue Zeitschrift für Arbeitsrecht 2013, S. 1116–1120; Deutscher Bundestag, Ruhezeiten in der 24-Stunden-Pflege im Lichte des ILO-Übereinkommens C 189, Berlin 2016.

9.

Vgl. Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen, Ausländische Haushalts- und Betreuungskräfte in Privathaushalten, Düsseldorf 2018.

10.

Zur aktuellen Rechtsauslegung insbesondere des §18 Abs. 1 Nr. 3 Arbeitszeitgesetz vgl. Deutscher Bundestag (Anm. 8).

11.

Speziell zwischen Deutschland und Polen wird zudem häufig die besondere Konstellation einer Entsendung auf Basis eines in Polen zivilrechtlich verankerten, werkvertragsähnlichen Dienstleistungsauftrags (umowa zlecenie) verwendet, das noch anfälliger für flexible und tendenziell prekäre Praktiken ist.

12.

Mit der jüngst beschlossenen Reform der EU-Entsende-Richtlinie gelten, wenn diese in Kraft tritt, in der Regel nach zwölf Monaten sogar die gesamten verbindlichen Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen im Aufnahmeland.

13.

Vgl. Simone Leiber/Kamil Matuszczyk/Verena Rossow, Private Labor Market Intermediaries in the Europeanized Live-in Care Market between Germany and Poland: A Typology, in: Zeitschrift für Sozialreform Special Issue: Companies and Social Policy (i.E.).

14.

Vgl. ebd.

15.

Vgl. Verena Rossow/Simone Leiber, Zwischen Vermarktlichung und Europäisierung: Die wachsende Bedeutung transnational agierender Vermittlungsagenturen in der häuslichen Pflege in Deutschland, in: Sozialer Fortschritt 66/2017, S. 285–302.

16.

Vgl. Dobrochna Kałwa, "So wie zuhause". Die private Sphäre als Arbeitsplatz polnischer Migrantinnen, in: Magdalena Nowicka (Hrsg.), Von Polen nach Deutschland und zurück. Die Arbeitsmigration und ihre Herausforderungen für Europa, Bielefeld 2007, S. 205–225.

17.

Vgl. Marta Böning/Margret Steffen, Migrantinnen aus Osteuropa in Privathaushalten – Problemstellungen und politische Herausforderungen, Ver.di 2014.

18.

Vgl. Barbara Ehrenreich/Arlie Russel Hochschild, Global Woman. Nannies, Maids, and Sex Workers in the New Economy, New York 2002.

19.

Vgl. Helma Lutz/Ewa Palenga-Möllenbeck, Das Care-Chain-Konzept auf dem Prüfstand. Eine Fallstudie der transnationalen Care-Arrangements polnischer und ukrainischer Migrantinnen, in: Gender – Zeitschrift für Geschlecht, Kultur und Gesellschaft 3/2011, S. 9–27.

20.

Vgl. Johanna Krawietz, Pflege grenzüberschreitend organisieren. Eine Studie zur transnationalen Vermittlung von Care-Arbeit, Frankfurt/M. 2014.

21.

Vgl. Leiber/Matuszczyk/Rossow (Anm. 13).

22.

Vgl. August Österle/Gudrun Bauer/Andrea Hasl, Vermittlungsagenturen in der 24-h-Betreuung, in: WISO. Wirtschafts- und sozialpolitische Zeitschrift des Instituts für Sozial- und Wirtschaftswissenschaften 35/2013, S. 159–172.

23.

Vgl. Brigitte Aulenbacher/Michael Leiblfinger/Veronika Prieler, Ein neuer Sorgemarkt im Wohlfahrtsstaat: 24-Stunden-Betreuung in Österreich und Dienstleistungsangebote von Wiener Vermittlungsagenturen, in: Ursula Filipič/Annika Schönauer (Hrsg.), Zur Zukunft von Arbeit und Wohlfahrtsstaat. Perspektiven aus der Sozialwissenschaft, Wien 2018, S. 47–56.

24.

Vgl. VHBP/Labour Mobility Initiative, The Common Grounds for Cooperation Between VHBP and LMI, 2016, http://www.mobilelabour.eu/wp-content/uploads/2017/06/POSITION-The-common-grounds-for-cooperation-between-VHBP-and-LMI.pdf«.

25.

Vgl. Emunds (Anm. 5).

26.

Eine Änderung der europäischen Rechtsgrundlagen wäre politisch hoch voraussetzungsvoll, da eine Zustimmung einer Mehrheit der EU-Mitgliedstaaten erforderlich wäre.

27.

Vgl. z.B. die "Verordnung über die Anerkennung von Angeboten zur Unterstützung im Alltag und Förderung der Weiterentwicklung der Versorgungsstruktur in Nordrhein-Westfalen"/AnFöVO.

28.

Vgl. Margret Steffen, Osteuropäische Haushalts- und Betreuungshilfen in Privathaushalten – Die "never ending story" in der häuslichen Versorgung?, Ver.di 2019.

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